부동산의 연접(連接)개발제한

질문1. 내 옆의 땅을 먼저 개발하면 붙어있는 내 땅은 개발을 못한다면서요? 사실인가요?

-전부는 아니지만 일부는 사실입니다! (아래법률 참조요망) 현행법이 그러하니 먼저 개발을 하시는 게 유리합니다.

질문2. 고덕의 국제화계획지구 택지개발예정지에서 공장이 수용될 예정입니다. 대체 부지로 이전 할 땅을 매입하려고 조사하다보니 연접(連接)부지라 하여 공장으로 개발이 안 된다고 합니다. 연접개발이 대체 무엇인가요?

-요즈음 이 지역 기업인들에게 자주 듣는 질문입니다. 2~3차에 걸쳐 지역의 시급한 현안인 연접개발 제한에 대하여 알아보기로 합니다.

연접(連接)개발이란?

기존의 무질서한 도시개발을 규제하고 더 이상의 개발을 억제하고 자연상태의 유지를 지탱하고자 하여 만든 "국토의계획및이용에관한법률"로서 2003년 1월 1일부터 시행된 규제적 법률입니다.

○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령*제55조[개발행위허가의 규모]

1.도시지역

가. 주거지역.상업지역.자연녹지지역.생산녹지지역 → 1만㎡ (3,025평) 미만

나. 공업지역 → 3만㎡ (9,075평) 미만

다. 보전녹지지역 → 5천㎡ (1,512평) 미만

2.관리지역 → 3만㎡ (9,075평) 미만

3.농림지역 → 3만㎡ (9,075평) 미만

4.자연환경보전지역 → 5천㎡ (1,512평)미만으로만 개발이 가능하며 상기면적 이상 여러 개 필지로 나뉜 인접 토지를 계속적으로 개발해 사업 부지를 넓히는 것을 제한하는 법률입니다.

따라서 상기면적이상의 개발은 불가합니다.

다만, 국토계획및이용에관한법률에 의한 지구단위계획(도시관리계획의 일종으로 도시를 체계적이고 효율적으로 개발하고 관리하기 위하여 특정 필지에 특정조건을 의무로 부과하여 개발 시키는 행정행위)방식을 활용하면 추가적으로 연접하여 개발 할 수 있습니다.

※ 관리지역 및 농림지역에 대하여는 당해 특별시, 광역시, 시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있다.

○ 다음의 요건을 갖춘 경우에는 예외로 함.

1.개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 다른 토지와 고속도로, 일반국도 또는 너비 20m이상의 도로, 하천, 공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것.

2.개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 일반국도 또는 지방도에 직접 연결될 것.

※상기 요건이 불합리하다고 인정하는 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방 도시계획 위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화 할 수 있다.

*연접개발의 의미를 대략 정리하면 위와 같다.

지금처럼 연접개발을 규제하게 된 직접적인 원인으로는 1994년1월1일부터 시행하기 시작한 국토이용관리법상의 준농림지역제도에서 그 원인을 찾을 수 있다.

이에 준농림지역제도의 탄생원인과 정책실패에 대하여 간단히 설명하기로 한다. 우리나라에서 1994년도 이전에 주택지, 산업단지 등 법률상으로 개발이 가능한 용도지역은 전 국토(301억 평)의 4%(12억 평 규모)로서 그 면적이 너무 적었기 때문에 부동산 값이 폭등 하였다고 판단한 김영삼 정부는 전국토의 26.3%(약 79억 평-기존의 개발가능 면적의 약6.5배)를 준농림지역으로 만들어 시행하게 되었다.

그리고 준농림지역(현 관리지역)에서는 소음·분진·폐수 등이 대량으로 배출되지 않는(5종 이하) 공장, 창고, 아파트, 모텔, 가든 등의 개발과 부지의 총면적이 30,000㎡(9,075평)미만까지의 개발행위는 일명 규제행위열거방식으로 하여 모든 개발을 쉽게 할 수 있게 규제를 대폭 완화하였다.

이와 같이 대한민국의 만국병인 부동산투기를 잠재우고 각종 산업용 토지를 원활하게 공급하기 위하여 토지의 규제완화를 목적으로 과감하게 시행되었던 준농림지역제도는 정부의 정책의지대로 일부분 성과도 있었지만, 정부의 원래의 정책목표와는 반대로 각종 난개발과 전국준농림지역토지의 가격폭등이라는 부작용도 초래하였다.

이로 인하여 난개발의 주범이 된 대표적인 곳이

● 약4년여 전에 용인시 국·과장급 공무원은 물론 부시장까지 징계하였던 용인의 수지, 기흥, 구성 등의 포도송이 아파트개발

● 수도권 인구의 식수원인 한강줄기의 양평 양수리, 여주, 이천, 광주 등  팔당댐 주변의 모텔, 가든 개발

● 구로, 인천남동, 시화 및 반월산업단지 등에서 이전해오는 개별입지 공장개발에 의한 화성시의 공장 난개발 등이다.

준농림지역에서 도시기반시설인 도로, 상, 하수도, 전기 등의 설치부족으로 인한 부작용이 심각해지자 전국의 도시계획이외지역(준농림, 농림, 자연환경보전지역)은 물론 녹지지역까지도 확대하여 연접개발을 강력하게 제한하게 되었다.

따라서 시행한지 9년 만에 그 생명을 다하고 2003년 1월1일자로 국토의계획및이용에관한법률로 개정되면서 준농림지역을 관리지역으로 이름을 바꾸고, 연접개발을 강력히 규제하는 시발점이 된 것이다.

이렇게 탄생하게 된 연접개발규제 법률은 국민의 재산권의 피해를 최소화 하기위하여 실시지역이나 조건 등을 충분히 고려하여 난개발이 심각한 지역으로 국한시켜 시행하여야 함에도 불구하고 일부지역의 문제를 전국적으로 동일하게 시행함으로서 전국토의 1/4이 넘는 국민들이 소유한 준농림지역의 국민의 재산권침해는 물론 오히려 난개발을 부추기며 토지가격을 상승시키는 또 다른 정책실패로 이어지고 있는 게 현실이다.

연접개발규제법안은 현실적으로 부작용이 많다. 그렇기 때문에 시행령에서조차 지역특성을 고려하여 지방자치단체에 일부 연접개발규제완화를 조례로 제정하여 시행할 수 있게 해 놓았다. 먼저 이법의 시행과정에서 발생한 문제점은 아래와 같다.

이 법률은 현재 시행하고 있는 수도권 공장용지의 건축허가 총량규제제도와 유사하여 그 예를 들어 보기로 한다. 수도권의 인구 집중현상을 규제하고 지방의 균형발전을 이룩하기 위하여 만들었던 수도권의 공장건축총량제도는 1년간(현재는 5년간을 총량으로 규제 함)수도권에서 사용할 수 있는 공장의 건축면적을 총량으로 환산하여 1년간(현재는 5년)일정량이상은 공장의 건축허가를 내주지 않는 즉, 공장의 건축허가를 총량으로 규제하는 법이다.

그런데 실제로 이 법제정 의미와는 다르게 결과적으로는 그로 인하여 부동산 투기를 부추긴 대표적이 사례가 되었다. 2002년 당시 수도권의 공장건축 총량제는 수도권의 국민들은 그 법이 있었는지조차 모르던 법률이었다. 상식적으로 국민들은 공장건축허가란 것은 기업이 필요하여 신청하면 언제든 어디에서든 개발이 가능하다고 생각하였기 때문이다.

그러던 것이 2003년도 개발이익환수법률등 일부 토지의 개발법규가 한시적으로 바뀌면서 공장의 건축허가를 받아 놓으면 개발관련 세금의 일부를 감면해주는 혜택을 주게 되자 이를 알게 된 토지주들이 당장에는 필요도 없는 공장의 건축허가를 너도 나도 서둘러 받아 놓게 되었다. 그러자 건축허가를 늦게 신청한 사람은 총량규제로 인하여 건축허가를 받을 수 없게 되었다.

그런데 자본주의란 언제든 어느 곳에서건 것은 돈이 되는 것이면 돈 되는 곳으로 흘러가는 게 자연스런 시장 경제원리이다. 공장의 건축허가를 받아 놓은 공장부지는 매매할 경우에 그렇지 못한 토지보다 값을 더 받게 되고 또한 당장 공장의 건축허가가 필요하지도 않은 사람이 먼저 건축허가를 받아놓게 되고, 중소기업의 특성상 신속히 공장을 건축하려다보니 공장의 건축허가가 난 공장부지는 자연스레 프리미엄이 붙기 시작한 것이다.

결과적으로  당장 개발을 하지 않아도 될 토지를 말이다. 현재는 공장허가나 건축허가가 필요하지도 않은 토지들이 약삭빠른 지주들, 혹은 부동산 개발업자들에 의하여 당장은 필요도 없는 공장의 건축허가를 독점하다보니 결국 수도권의 공장건축허가총량은 실수요자들이 아닌 투기꾼들에 의하여 소진되고 건축허가를 득한 공장부지 들은 프리미엄이 붙게 되었던 것 이다.

결국 공장건축 총량규제제도는 그 법의 제정 취지와는 반대로 부적절한 규제로 말미암아 오히려 투기를 조장하는 법률로 바뀐 것이다. 이러한 현실은 지금도 이법을 제정한 당사자만 모르고 일반적으로 부동산을 접하는 사람들이라면 익히 알려진 사실이다.

이와 비슷한 사례가 바로 연접개발규제다.

이법을 제정하게 된 원인은 화성, 용인, 남양주 지역 등에서 연접하여 계속 개발하므로 인한 포도송이 같은 난개발을 방지하기 위함이었다.

하지만, 이법을 만들어 시행하다보니 또 다른 부작용이 생기게 된 것이다.

즉, 옆에 타인의 땅을 개발을 해놓으면 내 토지는 개발을 할 수가 없다. 

그렇게 되면 나의 재산권을 제대로 행사할 수 없게 된다. 앞에서 설명한 공장건축총량제와 같은 원리이다. 즉, 나의 토지는 당장은 개발할 필요도 없는데 옆 토지보다 먼저 개발해놓지 않으면 내땅은 값이 폭락하게 된다. 이런 현실 때문에 당장개발이 필요도 없는 가수요자가 개발행위허가를 먼저 득하여 토지값 상승이라는 프리미엄이 생기게 되고, 이런 저본주의 시장경제의 원리에 의하여 남보다 먼저 개발해놓고 값이 오를 때를 기다리는 것이다.

하지만, 토지는 국가적으로는 물론 개인적으로도 대단히 중요한 자산인 것이다. 한번 잘못 개발하게 되면 원상회복이 어렵다. 10년, 100년 후 우리후손대대로 꼭 필요한 곳에 필요한 시기에 사용해야할 우리 모두의 소중한 재산을 연접개발규제라는 법규정 때문에 당장 필요 없는데도 재산 가치를 지키기 위하여 억지로 개발을 하게 되고 더군다나 여기에 평택시와 같은 토지거래허가지역에서 개발행위허가를 득한 토지는 투기를 방지하기 위하여 4~5년 이내에 취득목적대로 필히 사용해야한다는 법대로 시행하기 위해, 금년부터 시행되는 토파라치제도 등에 의한 이행강제벌금 등이 두려워 대충 형식적으로 건축하는 시늉만내고 세월만 기다린다는 사람이 생긴다면(당연히 생기겠지만), 90년대 초반 부동산 투기를 잡고자 만든 토지초과이득세제도(위헌판결로 폐지되었음)시행 때와 같이 엉터리로 건축, 준공 후 매입한 사람이 헐어서 다시 지어야만 사용 할 수 있는 제도, 이와 같이 난개발을 막아보자는 좋은 의미로 제정된 연접개발규제는 결과적으로는 오히려 개인적, 국가적으로도 손해이며 당장 개발할 필요도 없는 사람이 개발해 놓은 토지는 가격상승으로 투기를 오히려 도와주도록 하는 제도로 변질된 것이다.

한편, 평택은 전국 어느 지역보다도 다양한 개발사업이 이루어지고 있는 지역적 특성이 있다. 용산 미군기지이전은 물론 소사벌, 청북신도시, 평택항 배후도시 건설, 신규산업용지 추가개발계획 등 수년 내에 약 3천여만평에 달하는 대형 국책사업들이 연속사업으로 진행되는 평택시, 그렇기 때문에 정부에서는 평택지원특별법까지 만들어 10여년에 걸쳐 18조원이상 엄청난 국비를 지원하고 있는 특수한 지역이다.

따라서, 수도권에서는 유일하게 국가에서 첨단업종 61개의 대기업공장의 입주와 4년제 대학의 증설, 이전을 가능하게 해줄 정도로 각종규제를 풀고 있는 곳이다.

결국 국가에서조차 이런 지역적 특수성을 감안하여 가능하면 각종규제를 완화해주고 있는 지역이다.

여기에다 1차로 현재 고덕 국제화계획지구에서만도 아마도 내년 말까지 이전해야하는 공장이 100여개가 넘고 창고, 주유소, 카센타 등 당장 이사를 해야만 하는 2종 근린생활시설 등 수없이 많은 이주업체들이 어디로 이사를 가야 할지를 고민하고 있다. 더군다나 대부분의 중소기업에서는 부동산분야의 전문가도 없고 또한 당장에 이전은 준비해야만 한다. 더구나 평택시는 각종개발사업발표로 인하여 땅값은 이미 폭등하여 이전보상비로는 대체할 토지를 매입 조차도 어렵다. 이런 경우 제대로 된 선진국이라면 어쩌면 당연히 국가에서 대책반을 구성하여 공단, 창고, 근생시설 등 대체 부지를 조성해주어야 하는데 이를 전적으로 도와주어야 할 국가나 평택시는 손을 놓고 있는게 현실이다.

개별입지로 이전하려 자연녹지나 준농림지(현 관리지역)를 검토하다보면 대부분의 허가가 가능한 토지는 연접을 피하기 위하여 타인들이 먼저 개발하여 놓아 가격만 상승되어 있고, 나머지 토지는 연접에 걸려 허가가 안 되는 토지들뿐이다.

특히, 평택시에는 수년 내에 약 3천여만평에 달하는 국책사업이 주로 공공기관의 수용방식에 의해 개발이 이루어 질 전망이다. 이는 물론 평택시의 중요한 개발사업 이지만 국가적으로도 꼭 성공해야만 하는 중요 국책사업이다. 그런데 이 수용지역에서 사업을 하는 기업입장에서는 나의 입장은 국가가 무시하고 무조건 사업 부지를 사업보상 기간 내에 내어주고 다른 곳으로 이전하여야만 하는 어려운 숙제가 앞으로도 계속하여 생길 것이다.

제조업의 경기도 불황이라 가뜩이나 어려운 시기에 종업원이나 사업장의 특성상 가능하면 현재의 공장 혹은 사업장 인근으로 자리를 잡아야 하는데 개별입지로 이전하려 평택시의 자연녹지나 준농림지(현 관리지역)를 검토하다보면 대부분의 허가가 가능한 토지는 연접을 피하기 위하여 타인들이 먼저 개발하여 놓아 가격이 너무 높고, 가격이 저렴하여 여러 부분에서 쓸만한 땅들은 연접개발규제로 인하여 개발이 불가하다는 중개업자들의 이야기를 듣고 돌아서야하는 토지들뿐이다.

 여기에 연접문제와는 별도로 중소기업인들을 화나게 하는 것이 또 하나있다. 외국기업들에게는 “외자유치”라는 명목으로 어연한산, 현곡, 오성, 진위산업단지 등을 개발하여 그냥 주다시피 아주 저렴하게 임대로 주면서 국가에서 가장먼저 도와주어야할 국책사업에 의한 수용지역의 이전대상 기업들은 스스로 알아서 해결할 수밖에 없게 방치해 놓는 것이다.

이 법을 제정한 담당자 입장에서는 용인등과 같은 특수지역의 포도송이 난개발을 잡는 데만 지나치게 집중하였던 관계로 이러한 부작용이나 문제점은 제대로 집지 못한 것이다.

따라서, 연접개발제한으로 인하여 지역여건상 국민의 재산권침해 및 부동산가격을 상승시키는 부작용을 초래하고 있는 것이 현실이라면 지방자치단체에서 이러한 부작용을 잡아주어야 한다. 이와 관련된 지방자치단체의 조례제정을 신속히 건의하는 바이다.

이 법률에 의하면 지방자치단체장은 지역상황에 따라 상기요건이 불합리하다고 인정하는 경우에는 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획심의위원회의 심의를 거쳐 지방자치조례에 의하여 지방에 필요한대로 연접개발규제를 완화할 수 있는 법 조항이 엄연히 존재하고 있다. 평택시는 이에 대한 구체적인 대안을 제시해야 한다.

평택시의회에서도 이미 이법의 문제점을 검토한바 있다. 평택시의회 제99회 임시회에서 황인호 전 산업·건설위원장은 “현재 시가 적용하고 있는 연접제한은 재산권을 침해하는 한편 타 시군과의 형평성 문제와 개발 제한으로 인한 시민의 자산가치 하락 등 많은 문제를 안고 있다”며 “현행법으로 난개발 방지를 제한하고 있는 만큼 연접은 폐지돼야 한다”며 2회에 걸쳐 평택시에 건의 하였던바, 현재는 시의 각종 국책사업 등으로 인한 수용지역에 이전을 하여야만 하는 기업들 문제로 평택시에서도 심각하게 검토하고 있는 듯 하다. 다만 담당 공무원 입장에서는 연접규제를 푸는 것에 대하여 아래사항을 염려하는 것 같다.

1. 상하수도, 도로 등이 미비한 지역에 또다시 난개발이 되지 않을까?

2. 연접으로 개발이 불가한 토지지주들에게 또 하나의 특혜가 아닐까?

3. 타 지장자치단체와 형평성문제

하지만, 이제는 사유재산권 침해와 형평성, 국책사업의 성공, 수용지역기업의 애로 등 종합적으로 득실을 따져봐도 우선 도시지역(자연녹지)만이라도 일부완화가 아닌 완전한 폐지를 촉구하는 바이다.

 평택시가  연접개발규제를  폐지함으로서 이익이 될 수 있는 점

1. 수용지역이전기업들을 인근지역으로 이전 시키는 기업최대 애로사항 해결

2. 수용지역 내 이전 민원해결로 인한 각종 국책사업의 원활한 집행

3. 지역의 건설경기활성화로 인한 일자리 창출

4. 3천여만평 수용개발로 인한 부족한 업무용 토지 신속조달

5. 계획입지에 의한 산업단지조성은 최소3~5년 정도 장기간이 소요되는 바, 연접개발규제를 풀면 많은 기업들이 개별입지에 입주하기가 용이하여 부족한 공장용지나 2종 근생시설, 산업시설 등의 신속한 대체가능

6. 연접규제지역 토지소유자들의 정상적인 재산권행사로 인한 민원해결

7. 연접개발규제 폐지로 부동산거래 정상화로 인한 평택지역경제 활성화

8. 소신있는 행정집행, 과감한 규제완화로 시민을 위한 행정으로 시민신뢰 확보

평택시는 타 지역과 다르다.

전체면적의 25%정도가 국책사업 등으로 인한 수용이 진행되는 지역이다. 법이든 정책이든 처음부터 완전한 것은 없다 시행하다가 득보다 실이 크다면 당연히 당당히, 시민의 편에 서서 적극적으로 현실에 맞게 개정이나 폐지해야 한다.

이런 특수한 사정으로 평택지원특별법에서 조차 61개 첨단업종의 대기업의 진입 규제를 풀어주었다.

그런데 국책사업이란이유로 수용, 이전해야만 하는 중소기업들이 연접규제로 인하여 인근으로 이전할 길이 막혀 인근 화성, 안성, 천안, 당진 등으로 떠나도록 방치해야 한단 말인가?

규제는 규제를 만든다는 말이 있다. 어느 국가이든 규제는 적을수록 좋다.

불필요한 규제는 과감하게 없애야 한다. 평택시지원특별법을 만들어서 까지 평택을 지원하고 있는 국가적 현실에서 계속 연접개발규제만을 고집할 필요는 없다고 본다. 정부에서 수용기업전용공단을 만들어주지는 못할망정 연접개발규제라도 없애 줄 수 있다면 난개발로 인한 피해보다 몇 갑절 이익이 될 것이다. 연접개발규제의 과감한 폐지조치는 이전해야 하는 개인이나 중소기업에서는 최고의 상이라 할 수 있겠다. 평택시의 현명한 처리를 기대해 보자. 

문의 031-663-8100

www.factory4989.co.kr   (한글주소 공장박사)

글쓴이

한국산업투자개발(주) 대표이사 이귀복