1. 정당정책평가의 목표와 방법

1) 의의와 목표

○정당은 정책을 제시해서 시민의 지지를 구하고, 국회에서 토론을 벌여 국정을 펼쳐야 한다. 이런 점에서 정책은 정당의 처음이자 끝이다. 정당은 올바른 정책을 제시하기 위해 최선을 다해야 하며, 또한 제시한 정책을 실현하기 위해 최선을 다해야 한다.

○각 정당이 어떤 정책을 제시하고, 그것을 실현하기 위해 어떤 노력을 펼쳤는가를 살펴보는 것은 유권자의 권리이자 의무이다. 유권자가 바로 서야 정당이 바로 선다. 정당이 유권자의 권리를 보호하고 국정을 올바로 펼치도록 하기 위해, 유권자는 정당이 정책의 개발과 실현을 위해 얼마나 노력하는가를 늘 감시하고 평가해야 한다.

○이번 17대 총선에서부터 ‘정당명부식 비례대표제’가 실시됨으로써, 유권자는 ‘1인 2표’, 즉 지역구 의원에 대한 투표와 정당에 대한 투표를 동시에 실시하게 되었다. 따라서 의원 개인에 대한 다양한 정보와 함께 각 정당에 대한 정확하고 풍부한 판단기준을 가져야 한다. 그리고 정당에 대한 판단기준 가운데 가장 중요한 것은 다시 말할 필요도 없이 각 정당의 정책이다.

○이에 2004총선시민연대에서는 각 정당의 정책과 공약, 그리고 이를 실현하기 위한 노력들을 종합적으로 검토함으로써 정당평가의 유의미한 자료와 기준을 제시하고자 하였다. 그 직접적인 목표는 다음과 같은 두가지로 제시할 수 있다.

첫째, 각 정당이 중요한 정책사안들에 대해 어떠한 입장의 차이를 갖고 있으며, 그러한 정책들의 실현을 위해 실제로 어떠한 노력을 펼쳤는가를 검토한다.

둘째, 정책적 차별성의 유무를 확인하는 것과 함께 각 정당이 시민사회의 다양한 개혁요구에 대해 어떠한 태도를 취하고 있는가에 대해서도 살펴보았다. 이를 통해 각 정당이 개혁에 대한 국민의 열망을 제대로 정책화하고 있는가를 검토한다.

2) 대상과 방법

(1) 대상 정당

○2004총선시민연대가 실시한 정당정책평가의 대상은 한나라당과 새천년민주당, 열린우리당, 자유민주연합, 민주노동당 등 5개 정당이다.

(2) 대상 정책분야

○2004총선시민연대 정책위원회에서는, 16대 국회 회기기간 동안 국민적 관심과 쟁점이 되었던, 그리고 시민사회단체들의 개혁요구가 뚜렷이 드러났던 사안들을 중심으로 평가대상 정책분야를 선정하였다. 여기에 여전히 완결되지 않았거나 17대 국회에서 새롭게 제기되어야 할 과제도 분야에 따라 평가대상에 일부 포함시켰다.

이렇게 해서 선정된 정책분야는 총 11개 분야이다. 그리고 보다 구체적인 평가가 가능하도록, 각 정책분야별로 2-3가지 정도의 대표적 정책과 법안들을 선정하여 이를 중심으로 각 정당들의 태도와 입장, 공약 등을 평가하였다. 선정된 11개 정책분야는 다음과 같다.

▷반부패
▷정치개혁
▷조세형평
▷과거청산
▷평화통일
▷양성평등
▷지속가능한 환경
▷실업 및 비정규직
▷사회적 권리
▷시민적 권리
▷교육 민주화


(3) 평가 방법

○정당정책 평가주체

-2004총선시민연대 정책위원회(공동정책위원장 : 손호철 서강대학교 교수, 손혁재 성공회대학교 교수)가 전체 조정 역할을 수행하였다.

-각 분야별 평가는 관련분야 전문가(박순성 동국대학교 교수, 김연철 고려대 아세아문제연구소 교수, 최영태 회계사, 김연명 중앙대학교 교수, 김호기 연세대학교 교수, 윤태범 한국방송통신대학교 교수, 김정인 박사, 장유식 변호사 등), 관련분야 시민사회단체(참여연대 등), 총선연대기구(총선교육연대, 총선환경연대 등)가 실시하였다. 단, 여성정책 평가는 총선여성연대의 자문을 거쳤다.

○자료

-중앙선거관리위원회 각당 정책자료모음
-각 당 17대 총선공약집(※새천년민주당은 4월 2일, 자민련은 2004년 4월 7일에 정책공약을 발표)
-16대 국회 해당 분야 상임위 회의록, 표결결과, 대정부 질의, 대표연설 등 국회 의정활동 자료
-관련 사안에 대한 각 당의 논평이나 성명 등의 자료
-관련 사회운동단체의 조사자료나 의견(경실련 정당정책평가자료, 총선교육연대 정당정책평가자료, 총선여성연대 공천반대자 선정기준 자료 등)
-관련 사안에 대한 질의 및 회신 자료(사회복지분야)
-관련 사안에 대한 언론검색 자료

○평가기준

-해당 분야의 주요 정책들을 5가지 기준으로 평가하였다.

-‘개혁성, 실천의지, 일관성/체계성, 실제 성과 여부, 실현가능성(17대 총선공약의 경우)’의 기준을 종합적으로 반영하여 평가작업을 진행하였다.
-16대 국회에서 쟁점이 되었던 사안의 경우, 각 정당들이 실제 어떤 약속과 주장을 하였고, 어떤 행태를 보였는지를 중점적으로 평가하였다.
-17대 공약에 대한 평가의 경우, 주요 쟁점에 대한 정책공약의 유무, 공약의 실현가능성과 개혁성 등을 검토하였다.

5가지 평가기준 가운데 ‘개혁성’을 더욱 중요한 기준으로 설정하였다. 이는 ‘2004총선시민연대’의 정당정책평가가 ‘모든 정당의 모든 정책’을 검토하는 작업이 아니라, 국민적 관심과 쟁점을 불러 일으켰던, 그리고 시민사회의 개혁적 요구에 대한 정당의 반응성과 수용성 여부를 중시하고 있기 때문이다.

-이런 5가지 평가기준을 종합적으로 반영하여 평가한 결과는 (○), (△), (×)라는 3단계로 재구성하여 표시하였다. 아예 정책 자체가 없거나 입장을 확인할 수 없는 경우에는 (?)으로 표시하였다. 각 분야 정책들에 대한 평가결과를 합산하여 분야 평가를 냈다. 이 때 ○=3점, △=2점, ×=1점, (?)=0점으로 처리하였다(단, 11개 분야별 평가대상의 차이가 있고, 이를 반영한 분야별 가중치를 고려하지 않았으므로, 총점을 별도로 계산하지는 않았다).


2. 총평

○각 정당들의 16대 국회에서의 활동과 발언, 17대 공약들을 살펴 본 결과 정당간 정책차별성이 일정하게 존재함을 확인할 수 있었다. 그러나 실제 내용에서는 대단히 큰 한계와 문제를 지니고 있다는 것을 확인할 수 있었다(각 당별 총평 및 분야별 평가 참조).

○이런 차이와 함께 주요 현안에 대한 정책의 부재와 부실 문제가 확인되었다. 특히 ‘부패정치청산’이 가장 큰 화두가 되고 있는 17대 총선에서, 반부패를 위한 각 정당의 제도적 대안이 지극히 부실하다는 점은 반드시 지적되어야 할 것이다.

○또한 이번 정당정책 평가에서 ‘지방분권/주민자치’에 대한 정책평가를 시도하였으나, 각 정당의 관련 정책이 거의 없어 평가 자체를 할 수 없었다. ‘지방분권/주민자치’는 21세기 최대의 화두이자 과제인데, 이에 대한 제대로 된 정당정책이 없다는 사실은 심각한 문제가 아닐 수 없다.

○이번 17대 국회의원선거에서부터는 ‘정당명부식 비례대표제’가 시작되면서 정당에 대한 투표가 이루어지게 되는데, 정당의 정책을 평가할 자료나 정보 자체가 부족하거나 매우 부실하다는 사실은 우리 정치의 후진적 현실을 극명히 드러내 보인 생생한 증거라 할 것이다.

○정당은 정책으로 자신의 존재이유를 드러내야 한다. 그러나 한국의 기존 정당들은 정책의 차이도 뚜렷하지 않으며, 또한 정책의 내용도 상당히 부실한 상태이다. 민주주의의 출발점은 정책정당이다. 민주주의는 ‘정쟁’이 아니라 ‘정책’을 필요로 한다. 한국의 기존 정당들은 이 사실을 유념해야 한다.

1)민주노동당

▷거의 모든 분야에서 뚜렷한 개혁성과 일관성을 갖춘 것으로 평가됨
▷다른 4개 정당과 확연히 구분됨(단, 반부패 분야의 경우 민주노동당을 포함한 5개 정당 모두 충분한 정책대안을 제시하지 못하고 있는 것으로 평가됨)

우선, 민주노동당은 비록 원외정당이긴 하지만, 거의 전 분야에서 가장 개혁적인 정책을 제시하였음은 물론, 가장 높은 정책 일관성을 보여 준 정당으로 평가되었다. 시민운동진영의 각종 개혁적 요구들을 정책에 충실히 수용?반영하고 있을 뿐만 아니라, 기존 정당들과 확연히 구분되는 정책적 패러다임을 제시하는 등 ‘정책정당’의 면모를 가장 명확히 드러내 준 것으로 분석되었다.

다만, 사회복지정책 등 일부 정책의 경우, 민주노동당 정책의 ‘실현가능성’이 여전히 논란의 소지를 담고 있고, 반부패정책이나 노인정책 등 일부 분야에서는 깊이 있고 구체적인 정책이 제시되지 못하고 있다는 점이 지적되었다.

(2)열린우리당

▷정치개혁, 조세형평, 과거청산, 양성평등, 시민적 권리 분야에선 비교적 개혁적인 것으로 평가됨
▷평화통일, 지속가능한 환경 분야에서 반개혁적인 것으로 평가됨
▷실업 및 비정규직, 사회복지 분야에선 열린우리당, 새천년민주당, 한나라당 등 3당의 정책적 차별성은 별로 없는 것으로 나타남

열린우리당은 시민운동진영이 그 동안 요구해 온 주요한 개혁정책들에 대해 어느정도의 ‘민감성’과 ‘수용성’을 보여 왔음은 확인되었다. 정치개혁, 조세형평, 과거청산, 양성평등을 위한 호주제 폐지 등의 분야에서 일정한 개혁성이 확인되었다.

그러나 열린우리당은 시민사회가 지향하는 가장 중요한 가치라 할 수 있는 ‘평화’와 ‘환경’ 영역에서 부정적 평가를 받았다. 이라크 전투병 파병을 지지하여 ‘평화’라는 가치를 위협하였고, 새만금간척사업과 부안핵폐기장 문제 등에서도 ‘반환경적’ 태도로 일관하였기 때문이다. 또한 스스로를 서민정당, 민생정당이라 규정하면서도 실업 및 비정규직, 사회복지 분야에서 뚜렷한 차별성과 적극적 정책제시능력을 보여 주지 못하고 있으며, 교육시장 개방 등 민감한 정책사안에 대해서는 명확한 입장을 밝히지 않는 등 책임 있는 모습을 보여 주지 못한 측면도 있었다.

(3)새천년민주당

▷평화통일, 양성평등 분야는 비교적 개혁적이 것으로 평가됨.
▷정치개혁, 조세형평, 과거청산, 시민적 권리 분야 등에서 보수적이거나 반개혁적인 것으로 평가됨
▷실업 및 비정규직, 사회복지 분야에선 열린우리당, 새천년민주당, 한나라당 등 3당의 정책적 차별성은 별로 없는 것으로 나타남

분당 이전 새천년민주당의 정책들은 일정한 개혁성을 보였으나, 분당 이후 정치개혁, 조세형평, 과거청산, 시민적 권리 분야에서 보듯 보수적 정책기조가 확인되었다. 그 결과 민주당은 시민적 권리를 지키기 위한 적극적 정책의 제안과 추진노력이 부족한 것으로 평가되었다.

그러나 민주당은 평화통일과 양성평등 분야에서 비교적 개혁적인 것으로 확인되었다. 이라크 2차 파병에 대해 당론으로 반대를 표명하였고, 최근에는 파병 원점 재검토를 주장하는 등 평화통일 분야에서 개혁성을 드러냈고, 호주제 폐지에 대한 분명한 찬성입장을 밝히고 있다. 또한, 부안 핵폐기장 건설 문제 해결을 위해 <특별위원회> 구성을 제안하는 등, 환경분야에서도 열린우리당에 비해 다소 개혁적 측면을 확인할 수 있었다.

(4)한나라당

▷대체로 보수적이며 반개혁적인 것으로 평가됨
▷실업 및 비정규직, 사회복지 분야에선 열린우리당, 새천년민주당, 한나라당 등 3당의 정책적 차별성은 별로 없는 것으로 나타남

한나라당은 그 동안 시민사회로부터 제기되었던 각종 개혁정책과 주장에 대해 둔감하거나 반대하는 모습을 보여 주었다. 정치개혁, 조세형평, 집시법 개악, 호주제 폐지, 과거청산, 평화통일 등 거의 대부분의 정책영역에서 한나라당은 뚜렷한 보수성향, 나아가 반개혁적 성격을 보여 주었다.

다만, 한나라당은 환경정책에서 열린우리당이나 민주당보다도 좀더 구체적인 문제해결노력을 보이기도 했으나 ‘친환경적’ 정책정당으로 평가내릴 수 있는 수준은 아니었다. 또한 교육정책 등 일부 분야에서 비교적 구체적이고 분명한 정책을 제시하고 있지만, 그 내용이 지나치게 보수적이어서 긍정적으로 평가할 수는 없었다.

(5)자유민주연합

▷거의 모든 분야에서 보수성과 반개혁성 뚜렷한 것으로 평가됨
▷전반적인 정책의 부실 문제도 함께 지적됨

자민련의 경우, 거의 모든 분야에서 보수성과 반개혁성이 뚜렷하게 나타났다. 시민사회의 개혁 요구에 대해 가장 둔감하고 부정적인 태도로 일관하고 있음이 확인된 것이다.

그러나 자민련은, 마찬가지로 보수적인 정당으로 평가된 한나라당이나 다른 정당들과 달리 중요한 정책사안에 대한 정당의 입장과 정책을 확인조차 할 수 없는 경우도 적지 않았으며 실제 17대 총선 공약 또한 가장 늦게 발표하였다. 자민련은 보수성과 반개혁성이라는 평가와 함께 ‘정책적 역량’ 자체에 심각한 문제가 있는 것으로 지적되었다.