자유무역협정 (Free-trade Agreement) 체결 후 시행될 투자자와 투자 유치국 정부간 분쟁해결제도가 한국의 환경주권을 침해할 가능성이 있다고 한미 FTA 를 반대하는 사람들은 말한다 . 즉 , 한국에 투자하는 미국 기업들이 한국의 환경보호법이나 정책이 자신들의 이익에 부합하지 않으면 한국 정부를 제소할 것이고 , 국제분쟁중재센터는 막강한 미국의 힘에 밀려 한국 정부에 패소 판결을 내릴 것이라는 이유에서다 . 분쟁에서 패소한 멕시코와 캐나다를 예로 든다 .
그러나 이런 주장은 지나친 우려와 부정확한 사실에 기인한 듯해 한미 FTA 반대 이유로는 설득력이 없다 .
환경협정문에 규제완화 금지조항 두어
첫째 , 투자자와 투자 유치국 정부간 분쟁해결제도는 FTA 가 아니더라도 대부분의 투자협정에 포함된다 . 전세계 양국 또는 지역별 투자협정만도 2400 여 개나 되며 한국이 외국 정부와 맺은 투자협정에도 포함되는 내용이다 . 이 제도는 투자 유치국 정부의 부당한 협정 위반이나 외국인 차별 대우 등으로 투자자가 입게 되는 재산상의 손해를 배상하는 일종의 손해배상 차원이다 . 따라서 한미 FTA 가 체결되더라도 한국 정부가 환경 보호를 위해 필요하고 , 과학적으로 증명되며 , 미국기업을 부당하게 차별하지 않으면 환경법의 제정 등은 한국의 고유 권한이다 . 또한 환경협정문에 무역 및 투자유치 등을 위해 환경규제완화 금지 조항을 두고 있는데 이는 FTA 를 이유로 환경규제 완화를 방지하기 위함이다 .
멕시코와 캐나다는 정부가 빌미 제공
둘째 , 멕시코와 캐나다 연방 정부가 각각 미국 국적의 Metalclad 사와 Ethyl 사와의 분쟁에서 패한 것은 , 북미자유무역협정 (NAFTA) 의 투자자 보호조항을 위반했기 때문이다 . 즉 멕시코 연방정부는 미국의 Metalclad 사가 인수한 멕시코의 Coterin 사에 이미 유해 폐기물 보관시설 운영 허가권을 부여하고 Metalclad 사가 폐기물 시설을 완공할 수 있도록 보장했다 . 그러나 지방 정부가 이를 거부하고 폐기물 시설이 거의 완공된 시점에서 그 지역 일대를 환경보존지역으로 선포해 시작된 분쟁으로써 , NAFTA 조항 1110 조가 금지하는 “적절한 보상이 수반되지 않은 수용”이라는 Metalclad 사의 주장이 국제중재재판에서 인정된 것이다 . 이는 간접수용 (indirect expropriation) 과 관련된 분쟁의 한 예이다 .
캐나다 정부를 제소한 Ethyl 사는 대체가솔린 첨가제 생산 업체로서 캐나다 정부가 1997 년 환경 및 공중보건 보호 등을 이유로 특정 상품 (MMT) 에 대한 통상 및 캐나다의 주간 ( 州間 ) 거래를 금지한 것은 NAFTA 1100 조의 “수용 및 보상” 규정 등의 위반이며 캐나다 업체의 동 상품 생산은 허용하면서 자사의 역외 수입을 금지하는 것은 NAFTA 1106 조의 “내국민 대우” 원칙 위반이라는 이유 등으로 제소한 사건이다 . 이 사건은 NAFTA 패널의 중재 결정이 아닌 당사자간 합의로 종결됐다 . 이는 캐나다 스스로 내국민과 Ethyl 사를 차별했음을 인정한 것이다 .
손해배상 하더라도 정책은 유지
결국 , 멕시코 정부는 이미 토지 사용을 허가한 후에 그 일대를 “환경보호지역”으로 선포했고 , 이로 인해 외국인 투자자가 보는 손해를 보상했지만 , 정책을 포기한 것은 아니다 . 캐나다도 Ethyl 사가 MMT 에 미국에서는 사용을 금지한 망간을 사용한다 . 는 이유로 “사전 예방 (precautionary measure) ” 차원에서 이를 금지했다 하지만 , 자국 업체는 제외시킴으로써 외국인 투자자를 차별 대우 , NAFTA 협정 위반의 빌미를 제공했다 . 이 사례를 멕시코와 캐나다 양국의 환경주권 상실로 보는 것은 논리의 비약이라 하겠다 .
따라서 , 한미 FTA 가 체결되더라도 한국 정부 ( 또는 미국 정부 ) 의 조치가 사회적 목적이나 공공 복리를 증진하기 위한 것이라면 이는 정부 권한의 행사다 . 즉 , 이를 위한 반경쟁법 , 소비자 보호 , 안전보장 , 환경보호 , 토지사용계획등이 외국인 투자자에게 비차별적이라면 이는 정부의 중요한 기능이다 . 다만 , 투자자에게 부당한 부담을 부과하는 경우 손해배상은 해야 할지 모르지만 , 정부의 이런 권한 자체가 소멸되는 것은 아니다 . 한국 정부의 환경주권 상실을 이유로 한미 FTA 를 반대하는 것이 설득력이 없는 이유다 . 만일 이런 주장이 사실이라면 , 한국은 미국과는 물론 어느 나라와도 FTA 는 물론 투자협정도 체결하지 말아야 하기 때문이다 .
투자 유치국의 제반 조치로 인하여 외국 투자자의 눈에 보이지 않는 또는 예상치 못한 투자손실이 발생하는 경우 이것이 국제법상 또는 투자협정상 수용 (expropriation) 에 해당하는지를 판단한다 .
외국 투자자의 자산을 국유화하는 등의 직접 수용은 비교적 기준이 명백한데 반해 간접 수용은 획일적 기준의 도입이 어렵다 . 따라서 그 해석이나 적용에 국가마다 기준이 다를 수 있다 .
간접수용과 관련된 분쟁은 국제법상 정당한 두 가치인 외국 투자기업의 재산권 보호와 투자 유치국 정부의 환경 보호 등을 위한 정책 실시 및 국가 주권 행사와의 충돌에 의해 발생하는 특징이 있기 때문에 중재관이 사안별 검토와 사실 관계에 중점을 둬 판단하는 경우가 많다 . 같은 사안이라도 중재관에 따라 판단이 다를 수 있다 .
투자 유치국 정부의 조치로 인하여 투자자의 사익과 정부가 추구하는 공익 사이에 합리적 균형이 유지되는 경우 정당한 규제에 해당하지만 투자자에게 부당한 부담을 요구하는 경우에는 간접 수용에 해당 할 수 있다 .
천만의 말씀이다 . 미국정부는 세계에서 세 번째로 많은 제소를 당했다 .
투자자와 투자 유치국 정부간 국제중재제도는 외국인 투자자의 재산을 보호하기 위해 양국간 투자협정은 물론 자유무역협정 체결시에 채택하는 제도이다 . 유엔무역개발회의 (UN Conference on Trade and Development) 에 의하면 2005 년 말 현재 총 누적건수는 229 건으로 , 이중 69% 가 2001 년 이후 제소된 것이며 , 135 건을 세계은행의 국제투자분쟁중재센터 (International Centre for Settlement of Investment Disputes) 에서 다루고 있다 . 피소국 수는 61 개국으로 아르헨티나가 42 건으로 가장 많고 그 뒤를 이어 멕시코 17 건 , 미국 11 건으로 미국은 단 한 건도 제소 당한 일이 없다는 일부의 주장은 사실이 아니다 ( 도표 참조 ).
투자자 제소권 남용에 제동 추세
그러나 현재와 같은 분쟁 건수가 계속해서 증가할 것 같지는 않다 . 왜냐하면 , 투자자의 제소권 남용을 제한하는 조치나 권고들이 나오고 있고 , 국제중재재판 결과도 투자자의 이익만이 아니라 투자 유치국의 주권행사도 중시하는 경향을 보이고 있다 . 예를 들면 , UNCTAD 는 금년 2 월 투자자와 투자 유치국 정부간 분쟁에 관한 권고안을 담은 보고서를 발간했다 .*
UNCTAD 보고서는 투자자가 동일 사안에 대해 여러 건의 중재를 세계은행의 ICSID 뿐 아니라 다른 중재소에 신청해 각각 다른 결과를 유도하는 등의 절차상의 문제뿐 아니라 간접 수용의 적용 범위까지 광범위하게 다루고 있다 . 국제중재재판까지 가지 않고 분쟁을 해결하는 방안을 제시하는가 하면 , 캐나다의 표준 투자협정 모델에서 제시한 것처럼 중재신청을 3 년 이내로 제한하고 국제중재신청시 국내에서 따로 손해배상 청구를 금지하는 등의 규정을 둘 것과 , NGO 등의 제 3 자 권고의 적극적 활용 , 중재과정의 공개 범위 확대 등을 권고한다 .
최종 중재판결이 나기까지 걸리는 시간은 물론 변호사비등 소송 비용도 만만치 않다 . 투자자가 승소한다 해도 손해배상액이 청구액의 10% 에도 못 미치는 경우가 있는가 하면 , 패소할 경우 상대측의 소송비용까지 부담해야 하는 경우도 있다 . 투자자는 투자 유치국 정부를 제소할 때 심사 숙고할 것으로 보인다 .
소송 비용은 대부분 비밀로 하므로 정확히 알 수 없지만 , 한국에도 널리 소개된 미국 Metalclad 사는 멕시코 정부에 승소는 했지만 변호사비와 중재비등으로 4 백만 달러를 지불했다고 보도됐다 .
따라서 투자자도 투자국 정부가 사유재산의 수용이나 내국민과 동등한 대우 의무를 위반했다는 뚜렷한 증거 없이 중재 절차를 밟기는 쉽지 않을 것으로 보인다 .
* “ Investor-State Disputes Arising From Investment Treaties: A Review, ” 2006.
NAFTA 가 멕시코 경제에 미친 긍정적 영향에 대한 분석 보고서는 영국 시사경제주간지 The Economist 의 2003 년 특집 보도를 비롯해 국제통화기금 , 세계은행 등의 수많은 경제학자들에 의해 충분히 증명되었다 . 그럼에도 불구하고 한국과 멕시코를 직접 비교하며 한미 FTA 를 반대하는 사람들은 객관적인 보고서는 믿으려 하지 않는 경향이 있다 . 심지어 생방송되는 TV 프로그램에서 멕시코 관련 세계은행 통계가 “조작”이라고 말하는 사람도 있다 .
한국 정부 자료도 , 국제기구 보고서도 심지어 멕시코인 경제학자의 말도 못 믿겠다면 서울의 한 민간 경제 연구소의 경제학자가 쓴 객관적인 보고서는 혹시 믿을까 ?
LG 경제연구원의 김 형주 책임연구원이 쓴 “ NAFTA 와 한미 FTA: 1994 년 멕시코와 2006 년의 한국”은 저자가 NAFTA 체결 전에 멕시코에 살았던 경험과 그 후 지속적인 방문 , 연구 결과를 바탕으로 쓴 심층 분석보고서로서 멕시코의 NAFTA 가입 전의 정치 경제 사회상과 가입후의 변화 등을 서술하고 있다 . 특히 에히도 (ejido) 라 불리는 토지경작제도의 비효율성과 성장을 무시한 사회복지정책의 폐해 , 임금 및 소득 격차의 근본 원인과 에히도 폐지 후의 이농현상과 사회적 영향 등을 간결하면서도 정확히 적고 있다 . 아울러 한국과 멕시코를 직접 비교해 FTA 의 영향을 유추하는 것이 왜 부적절한지를 잘 보여주는 보고서다 .
“아직도 멕시코에는 해결해야 할 문제점들이 많이 남아 있다 . 하지만 NAFTA 와 같은 개방정책이 없었다면 , 멕시코는 여전히 부패와 경제위기 반복의 순환고리에서 벗어나지 못하고 있었을 가능성이 높다 . 멕시코 농민들 상당수 역시 절대 빈곤 수준의 생계를 유지하고 있었을 것이다 ..........( 한미 FTA 의 ) 이 모든 긍정적인 영향들과 함께 반드시 잊지 말아야 할 것은 지금까지 누려왔던 다양한 국내 산업 보호 혜택이 상당수 사라지고 , 잠시도 긴장을 늦출 수 없는 무한 경쟁의 시대에 돌입하게 된다는 사실일 것이다 . ” 그의 에필로그의 도입부와 끝부분이다 . 멕시코의 실상을 비교적 정확히 알고자 하는 사람들에게 추천한다 .
신금융상품이 한미 FTA 협상의 의제에 올랐다 . 미국은 자국에는 이미 소개됐으나 한국에는 없는 금융상품 판매를 허용할 것을 요구한다 .
또한 미국의 금융기관들이 한국에 현지 법인 등을 설립하지 않고도 인터넷등 통신수단을 이용해 고객에게 직접 금융서비스를 제공하는 국경간 거래를 허용하라는 입장이다 . 그러나 한미 FTA 를 반대하는 사람들은 미국 요구대로 금융서비스 시장을 개방하면 국제경쟁력이 약한 한국의 금융기관들은 생존을 위협 받고 소비자 보호 및 금융감독에 문제가 발생할 것이라며 깊은 우려를 나타낸다 .
그래서일까 ? 한국 정부는 일자리 창출 및 선진금융기법 도입 등에 도움이 되는 현지법인이나 지점설립 등 상업적 주재를 중심으로 개방협상을 진행하고 있다 . 이런 전제하에 신금융상품의 국경간 거래를 통한 금융서비스 공급은 불허하고 현행 금융법률이 허용하는 범위내에서만 개개 상품별로 심사하여 판매여부를 결정하는 허가제로 운영하는 방안을 검토중인 것으로 알려졌다 . 국경간 거래도 개별 소비자가 아닌 금융기관을 대상으로 하는 국제무역과 관련된 선박 , 항공 , 수출입 적하 보험 등 일부 업무만 혀용하기로 미국과 의견 접근을 본 것으로 알려졌다 .
한국 금융시장 선진화 절실
이렇다 보니 오히려 한국의 금융시장 선진화를 위해서는 좀 더 과감히 개방을 할 필요가 있다고 주장하는 사람도 있다 . 금융서비스는 공급이 수요를 창출하는 면이 있다 . 즉 , 금융기관들은 소비자의 구미에 맞는 상품을 개발하고 조금씩 변형시켜가는 과정에서 노하우도 쌓고 경험도 축적하는데 한국은 이 부분에서 특히 취약한 것으로 전문가들은 판단한다 . 예를 들면 , 한국은 세계 12 위의 무역국이지만 몇몇 대기업을 제외하면 많은 기업들이 원화 가치의 등락에 따른 환 위험에 노출되는 경우가 많다 . 파생금융상품 거래가 적은 것은 이와 관련이 있을 수 있다 .
스위스 바젤에 본부를 둔 국제결제은행 (Bank for International Settlement) 이 3 년에 한번씩 실시하는 세계 외환시장 조사보고서에 의하면 , 2004 년 ( 딜러간 거래 등 이중계산을 제외한 ) 전세계 일일 순 외환거래액은 1 조 7 천억 달러로 ( 도표 참조 ), 한국의 외환시장 규모는 이의 0.1% 에 불과했다 .*
외환시장만이 아니다 . 한국의 뒤떨어진 금융서비스는 감독기관에도 영향을 미칠 수밖에 없다 . 물론 한국의 감독당국이 BIS 를 비롯한 외국 감독당국과의 긴밀한 협조를 통해 국제금융시장 흐름을 민감하게 관찰할 수는 있다 . 그러나 한국에 소개되지 않는 금융서비스를 이해하고 경제에 미치는 영항을 평가하기에는 한계가 있다 .
헤지펀드와 대출파생상품 감독 필요
예를 들면 , 현재 미국의 연방준비제도를 비롯해 선진국 중앙은행과 감독당국들이 골치를 앓는 것 중에 하나가 헤지펀드가 조성하는 대출 규모가 급격히 증가한다는 점이다 . 특히 , 국제파생상품협회 (International Swaps & Derivatives Association) 에 따르면 , 크레딧 - 디폴트 스왑 (credit-default swaps) 등의 대출파생상품 규모는 금년 상반기 26 조 달러에 달해 지난해 동기 대비 52% 증가한 것으로 나타났다 . 불과 10 년 전만 해도 존재하지 않던 상품으로서 이는 기업들이 자본시장보다는 헤지펀드가 조성하는 사모사채에 의존하는 경향 때문으로 헤지펀드에 대한 감독 필요성이 커지고 있다는 것이다 .
금융시장 세계화의 와중에 개방의 폭과 속도를 조절하는 것도 필요하지만 개방 속도를 늦추는 것만이 능사는 아니라는 것이 전문가들의 견해이다 .
